Gråsonepolitikk i hundremetersbeltet

Litt etter litt «spises» strandsonen opp.

På 20 år har 510 dekar strandsoneareal i Herøy kommune blitt gjort utilgjengelig for allmennheten. Det tilsvarer over 80 fotballbaner.

– Hovedregelen er at det ikke skal bygges i strandsonen. Likevel får nesten alle som søker lov.

Kari Bjørnøy er seniorrådgiver hos Statsforvalteren i Møre og Romsdal. Hun skriver høringsuttalelser på vegne av Statsforvalteren i strandsonesaker på Søre Sunnmøre.

I mars i år var Statsforvalteren på besøk hos Herøy-politikerne for å orientere om kommunens handlingsrom.

– I utgangspunktet har dere veldig mye strandsone, men ved arealkartlegging vil det være fryktelig mye av strandsonen som er opptatt, sa Bjørnøy til de folkevalgte.

Dispensasjon skal være unntaket

I Norge er det et generelt byggeforbud i strandsonen.

Likevel er strandsonen arealtypen som er under sterkest utbyggingspress, ifølge regjeringen.

Hvordan er det mulig?

Lokalpolitikere kan enkelt omgå byggeforbudet med arealplaner og dispensasjoner.

En dispensasjon er et fritak fra å følge loven. Det er et unntak, og skal brukes med forsiktighet.

I Herøy blir halvparten av byggesøknadene i strandsonen innvilget gjennom dispensasjon.

– Tillater dere for mange tiltak i strandsonen?

– Nei. Heller for få, sier ordfører Bjørn Prytz.

Fakta:
• Strandsonen er den arealtypen i Norge som er under sterkest utbyggingspress.
• I Norge er hundremetersbeltet vernet i form av et generelt byggeforbud.
• Formålet med vernet er å ta hensyn til natur- og kulturmiljø, og å sikre allmennheten tilgang til viktige rekreasjonsområder.

Ingen avslag

De siste fem årene har det blitt søkt om å reise 83 nye bygg i strandsonen i Herøy.

Like mange søknader har blitt innvilget, viser tall som kommunen selv har rapportert til Statistisk sentralbyrå (SSB).

42 søknader har blitt godkjent gjennom arealplaner – som kommunen har vedtatt for å omgå det generelle byggeforbudet i strandsonen.

41 søknader har blitt innvilget gjennom dispensasjon fra byggeforbudet.

Det er like mange som sunnmørshovedstaden Ålesund, som har tre ganger så mye tilgjengelig strandsoneareal.

Ønsker mer byggeaktivitet

I Herøy er det bred lokalpolitisk enighet om at nedbygging av strandsonen er nødvendig for å legge til rette for næringsutvikling.

Ordfører Bjørn Prytz (Ap) mener det har en enkel forklaring:

– Vi er en kommune som bare består av øyer. Vi lever av havet. Vi lever av sjøen. Det er det som er nærområdet vårt.

Strandsonen opptar rundt ti prosent av Herøys totale areal på 120 kvadratkilometer.

Verst på Østlandet

I Herøy er 59 prosent av strandsonen tilgjengelig for allmennheten. På landsbasis er tilsvarende tall 68 prosent.

Verst i strandsoneklassen er plassene langs Oslofjorden. I Oslo har allmennheten kun tilgang til 40 prosent av området langs sjøen.

Rundt 20 prosent av den tilgjengelige strandsonen i Norge er imidlertid for bratt for allmenn ferdsel, ifølge SSB.

Mener de må gi dispensasjoner

I fjor vedtok Solberg-regjeringen nye retningslinjer for bygging i strandsonen. Målet var å gi kommuner med lavt utbyggingspress større handlingsrom.

Norske kystkommuner ble delt inn i tre soner: Sone 1, 2 og 3.

Selv om Herøy er plassert i sone 3, der kommunene har størst handlingsrom, betyr ikke det at de kan dele ut dispensasjoner på løpende bånd.

Det tydeliggjør nåværende statssekretær Kjersti Bjørnstad (Sp) i kommunal- og distriktsdepartementet.

– Plan- og bygningsloven bygger på et prinsipp om at arealendringer i strandsonen skal skje ved en planprosess i kommunen, og ikke gjennom dispensasjoner, opplyser Bjørnstad.

Likevel hevder Prytz at det vil være umulig for kommunen å planlegge seg vekk fra dispensasjonene.

– Uansett hvor godt vi mener vi gjør det, så kommer vi til å måtte basere oss på en god del dispensasjoner, sier Herøy-ordføreren.

– Stort spenn mellom liv og lære

 – Det rettslige vernet om strandsonen er i utgangspunktet sterkt ved at loven oppstiller et forbud mot utbygging. Samtidig er det nok et stort spenn mellom liv og lære, sier strandsoneekspert Nikolai K. Winge.

Han har doktorgrad i plan- og bygningsrett, og mottok i 2013 Kongens gullmedalje for avhandlingen «Kampen om arealene».

Winge mener problemet er at lokalpolitikerne vet for lite om hvilke krav loven stiller for å gi dispensasjon i strandsonen.

– Det er viktig at kommunene er klar over skillet mellom å tillate utbygging gjennom dispensasjoner og planer. Det er i realiteten et skille mellom juss og politikk, presiserer han.

Winge legger til at dersom kommunen har gitt dispensasjoner de ikke har belegg for å gi, kan disse kjennes ugyldig av statsforvalteren i en klagesak, eller ved rettslig prøving hos Sivilombudet eller domstolene. 

Statsforvalteren snur ryggen til

Kommunen er øverste beslutningsmyndighet i strandsonesaker. Statsforvalteren er høringspart i sakene, for å ivareta statens interesser langs kysten.

Samtidig kan statsforvalteren klage på dispensasjonsvedtak kommunen har fattet, dersom de mener det ikke er grunnlag for å dispensere fra byggeforbudet i strandsonen.

Det skjer imidlertid sjelden, ifølge Statsforvalteren selv.

– Vi klager i de mest graverende tilfellene. Men mange av sakene må vi la gå, selv om de rettslige vilkårene for å gi dispensasjon ikke er oppfylt, forteller Gunvor Ytterstad.

Hun er jurist, og jobber som seniorrådgiver hos Statsforvalteren i Møre og Romsdal.

– Hva gjør at dere må la mange saker passere?

– Da måtte vi stoppet alle sakene. Det er nesten så ille, sier Ytterstad.

Mener statsforvalteren bør klage oftere

Systemet er sårbart fordi man er avhengig av at naboer eller interesseorganisasjoner klager på dispensasjonsvedtakene, mener strandsoneekspert Nikolai Winge.

Han etterlyser Statsforvalterens rolle som kontrollorgan på plan- og bygningsrettens område. 

– Enkelte statsforvaltere bør nok bruke klageretten mer aktivt når det gjelder dispensasjoner, sier Winge.

– Vi har en oppdragsgiver som ikke ønsker at vi skal gjøre det, hevder Ytterstad.

Oppdragsgiveren Ytterstad sikter til, er regjeringen.

Risikerer oppfølging i strid med loven

Statsforvalterens oppgave er å følge opp regjeringens politikk lokalt. I tillegg skal de følge lovene som er vedtatt av Stortinget.

– I konkrete kommunale saker vil regjeringen ha en praksis der statsforvalteren er varsom med å overprøve saker som hører til det lokalpolitiske skjønnet, forklarer statssekretær Kjersti Bjørnstad (Sp).

Samtidig skal regjeringen, gjennom statsforvalteren, ivareta en rekke andre hensyn.

Plan- og bygningsloven sier at det skal «tas særlig hensyn til natur- og kulturmiljø, friluftsliv, landskap og andre allmenne interesser» i strandsonen.

Når kommunal- og distriktsminister Sigbjørn Gjelsvik (Sp) ønsker å la kommunene overstyre de statlige reguleringene i hundremetersbeltet, vil det kunne sette Statsforvalteren i en vanskelig posisjon.

– Resultatet kan bli at dispensasjonspraksisen i kommunene ikke er 100 prosent i tråd med loven som Stortinget har vedtatt, sier Gunvor Ytterstad.

Urovekkende funn

Sivilombudet har tidligere undersøkt et utvalg kommuners dispensasjonspraksis i strandsonen.

Alle vedtak om dispensasjoner fra 2016 til 2019 i Mandal (nå Lindesnes), Kragerø og Askøy kommuner ble gjennomgått i undersøkelsen.

85 prosent av alle søknadene om bygging i strandsonen i de tre kystkommunene ble innvilget.

Sivilombudet konkluderer dessuten med at mer enn halvparten av disse vedtakene inneholdt feil eller mangler.

− Funnene er urovekkende, og gir grunn til å tvile på om kommunene har foretatt den vurderingen loven krever, og om kommunene har forstått loven korrekt, uttalte sivilombud Hanne Harlem da undersøkelsen ble presentert.

– Har mer enn nok strandsone igjen

Herøy-ordfører Bjørn Prytz erkjenner at de kan bli flinkere til å detaljregulere områder der folk kan tenke seg å bygge langs sjøen.

– Men det er ikke noe overordnet mål for oss å unngå dispensasjoner. Da er det viktigere at vi får til en fornuftig og naturlig utvikling i strandsonen vår.

– Jeg tror ikke de har tatt inn over seg hva den bit for bit-nedbyggingen gjør på sikt, sier seniorrådgiver Kari Bjørnøy fra Statsforvalteren i Møre og Romsdal.

– Før eller siden så blir det fullt. Men slik som vi har det nå, så ser ikke jeg noe problem. Vi har mer enn nok strandsone igjen, selv om vi kommer til å bygge ut en god del fremover, fremholder Prytz.

Intervjuene i denne saken ble gjennomført våren 2022.